國土計畫 公民參與形塑

2012/06/25   中國時報    【詹順貴】

    　早在一九八七年世界環境暨發展委員會發表「我們共同的未來」宣言，以及一九九二年地球高峰會議所提出的「廿一世紀議程」，都強調國家永續發展策略，應植基在廣泛的公眾諮詢與草根性參與的基礎之上。內政部長李鴻源屢屢提到荷蘭如何與民眾溝通討論，歷兩年長達四千小時，最後發展出一套永續發展國土計畫與治水策略。時至二十一世紀，公民參與幾乎已是民主國家落實民主政治的共識，然而台灣卻仍停留在專家治理的精英政治，政府只會說上對下政策宣導的不足，從未真正落實公民參與。


    　台灣屬海島型國家，卻有三分之二的國土是山區，而且地震頻仍，岩層破碎，颱風挾帶強烈暴雨、不時造成洪水、土石流，讓台灣名列世界自然災害危險地區的前矛。加上海岸地區過度開發（台灣本島自然海岸僅剩四四．四％）、都市計畫恣意擴張（現有已核定四三五個，面積四七．五萬公頃，目標人口竟已逾全台人口達二四八四萬人，地方政府卻仍持續驅農炒地）、加上工業區設置毫無節制與山坡地超限利用等讓台灣失去天然防災能力的人謀不臧，如何擬定一部可以因應極端氣候與國家永續發展的國土計畫，已刻不容緩。

    　要談國土計畫，不能不先談仍未立法通過的國土計畫法草案。二○○九年行政院通過的草案版本，實質上仍沿襲過去都市計畫法與區域計畫法的「開發許可制」，容任隨時提出的個案開發，可以申請變更原有的國土功能分區，讓國土計畫一如過往完全喪失管制功能。而其擬訂過程，草案雖規定國土規劃應力求民眾參與多元化與資訊公開化，惟所定的民眾溝通方式仍與都市計畫法規定毫無不同，亦即僅有流於形式的公開展覽、刊登公報、新聞紙、網路與說明會等。依過往都市計畫擬訂與通盤檢討經驗，鮮有實際對話效果。

    　筆者建議除須廢除可以任意摧毀國土分區管制功能的「開發許可制」外，亦應明定更密集及如審議式公民參與、聽證甚至公投等對話機制。

    　其次，依草案內容未來國土會分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區與海洋資源地區等四大功能分區，內政部宣稱其中國土保育地區將占國土面積約六○％，但對於海洋資源地區幾乎未有著墨，所以仍屬陸域概念的國土計畫法，離海洋國家仍相當遙遠。為確保台灣永續發展，此四大功能分區究應如何劃定？各占多少比例？除了需視台灣本身的地理環境與資源條件亦即李鴻源所稱國土承載力外，尚涉及我國的經濟產業、能源、人口、農業與糧食自給率、文化、避災等政策。以上政策方向的先期決定，亦應透過公民對話凝聚全民共識而非全由開發主義與精英決斷。

    　第三，原住民所居住與賴以維生的農耕地幾乎全座落國土保育地區，為尊重其傳統生活文化，絕不宜動輒遷村（草案第二十四條第二項），如何凝聚可行的共識，例如在其傳統領域找尋相對安全的土地，劃設特定區擬定特定區域計畫，必要時可舉辦聽證甚至部落公投。此外，因應水資源管理、水災與土石流防治的跨行政區河川流域治理特定區域計畫與為敷實海洋國家與因應全球暖化海平面上升以及極端氣候的影響，海岸地區連同海洋資源地區的計畫內容，可預期均屬爭議性議題，相較於一般性國土計畫，亦應有較高密度審議式公民參與，才能兼顧風險、分配與價值的衡平。

    　儘管台灣的國際參與空間遭到中國嚴重打壓，但全球暖化造成極端氣候所帶來規模更大、頻度更高甚至是複合性的災害，我們卻無法倖免。如何學習荷蘭經驗，形塑一部具有高度共識與長遠眼光的永續國土計畫，應是台灣當前首要課題。（作者為律師，曾任內政部區域計畫委員會委員）